Nástroje politiky životního prostředí

Úvod

Užití konkrétních ekonomických nástrojů závisí na převažujícím politickém přístupu a daném ekonomickém systému. Například v rámci neoklasické ekonomické teorie se problémy životního prostředí interpretují tak, že souvisí s "neoptimální tvorbou cen" a řeší v souladu s tradičními přístupy "ekonomie blahobytu". Strategie udržitelného rozvoje naproti tomu neklade důraz na zvyšování tokových veličin (např. roční růst výroby), ale na stabilizaci stavových veličin (zachování přírodního bohatství v celé jeho rozmanitosti). Toto pojetí znamená účinnou korekci kvantity výroby její kvalitou.

Pro praktické použití byla navržena škála ekonomických nástrojů politiky životního prostředí - mají-li být dostatečně účinné, musí být dostatečně integrovány do "nástrojového mixu".

K odpovědnému rozhodování v oblasti politické i ekonomické jsou zapotřebí jasné signály o stavu prostředí i jednotlivých jeho "statků a služeb", o souvislostech vývoje tohoto stavu s ekonomickými aktivitami člověka. K tomu lze využít některé indikátory udržitelného rozvoje či například materiálové a energetické bilance.

Normativní nástroje

Normativní nástroje politiky životního prostředí jsou založeny na donucovací pravomoci orgánů státní správy (administrativy - proto jsou někdy také označovány jako administrativní nástroje). Jsou to především:

• nařízení (zákazy a příkazy),
• limity (věcné, časové),
• standardy a technické normy.

Regulační řetězec předpokládá legislativně podložená administrativní opatření, která mají ovlivnit chování znečišťovatelů, jejich kontrolu a případné sankce při neplnění podmínek regulativu (od administrativních až po trestně právní). Na normativních nástrojích byla (a dosud stále je) založena největší část opatření na ochranu životního prostředí ve vyspělých zemí. Jsou environmentálně účinné, v minulosti prokázaly však také mnoho nedostatků:

• přímá regulace je statická, náročná na informace a kontrolu, vyžaduje rozsáhlý administrativní aparát (se všemi neduhy jako je neúměrná byrokracie, nákladnost, nebezpečí korupce, atd.). Přímá regulace je efektivní hlavně tam, kde je požadovaných cílů nutno dosahovat okamžitě (v případech vysoké toxicity atd.);
• žádoucí environmentální cíle nejsou dosahovány s minimálními celkovými společenskými náklady. Obecně závazná řešení v podobě normativního předpisu působí plošně a neberou zřetel na to, že každý znečišťovatel má jiné náklady na redukci znečišťování;
• znečišťovatelé nemají volbu; nejsou tak motivováni k pozitivnímu překračování předepsaných normativních předpisů a chovají se defenzivně. Donucovací systém vyvolává a priori odmítavé postoje, které se promítají do nepříliš vstřícných postojů k ochraně životního prostředí vůbec;
• plošná aplikace normativních požadavků má někdy za následek také tvrdé ekonomické důsledky pro mnoho subjektů. Ty pak na základě sociální argumentace (zejména hrozby ztráty pracovních míst) mohou vytvářet silný a úspěšný tlak na politiky a orgány státní správy ve smyslu "změkčení" normativních předpisů či udělení výjimek, čímž původní záměr ztrácí význam.

Ekonomické nástroje

Nástroje regulace normativního charakteru, na kterých je historicky primárně založen systém přímé regulace ochrany životního prostředí zemí OECD, doplňuje využití ekonomických nástrojů ochrany životního prostředí. Ty byly zkonstruovány k dosažení ekologických cílů způsobem, který je nákladově efektivnější než přímá administrativní regulace. Jsou založeny na nepřímém ovlivňování chování subjektů, které poškozují (znečišťují, nepřiměřeně devastují) životní prostředí. Na rozdíl od normativních nástrojů tedy nepůsobí na základě přímého mocenského přinucení, ale prostřednictvím ekonomické kalkulace. Podniky, obce i jednotliví občané se sami mohou rozhodnout, zda je pro ně finančně výhodnější vynaložit určité náklady na zamezení, popř. omezení poškozování životního prostředí nebo životní prostředí poškozovat a platit za to (poplatky, daně apod.).

Podstatou působení ekonomických nástrojů je nahrazení, popř. doplnění chybějících nebo nedostatečných hodnotových signálů, které poskytuje standardní tržní mechanismus. K absenci těchto signálů dochází i ve vyspělých ekonomikách v případech, kdy dochází ke vzniku ekologických negativních externalit. Internalizace požadavků životního prostředí do nákladové kalkulace a rozhodovacího procesu znečišťovatelů ekonomickou formou (pomocí ekonomických nástrojů) přináší výhody, které spočívají v:

• minimalizaci celkových společenských nákladů nutných na dosažení stanovených environmentálních efektů (nepůsobí plošně, ale přihlížejí k různým nákladům jednotlivých subjektů na zamezení znečištění),
• podněcování subjektů k ekonomicky optimálnímu snižování znečištění (nikoli pouze ke splnění nařízených norem a limitů),
• minimalizaci nároků na státní administrativu (neboť působí v rámci hry tržních sil) a díky tomu snížení nákladů, omezení nebezpečí korupce ap.;
• vytváření dodatečného zdroje prostředků na ochranu prostředí.

Současné politiky životního prostředí vyspělých zemí disponují širokým rejstříkem ekonomických nástrojů. Nejčastější klasifikace ekonomických nástrojů je dělí na poplatky, subvence, systém zálohování a specielní tržní nástroje, jako je prodej emisních povolení a pojištění odpovědnosti za škody na životním prostředí. Tento soubor je v praxi doplňován nástroji daňové, celní a úvěrové politiky.

Ovlivňování stavu prostředí z makroekonomické úrovně

Makroekonomický pohled na tempo hospodářského růstu vychází z hodnot hrubého domácího produktu (HDP), který v plné míře zahrnuje náklady na ochranu prostředí; škody ze znečištění naopak úplně nebo částečně ignoruje. Poskytuje tak zkreslenou charakteristiku dosažené úrovně společnosti. Hledají se proto způsoby, jak ekonomické ukazatele s ohledem na životní prostředí korigovat - vedle HDP jakožto ukazatele čistě ekonomického lze zavést tzv. index lidského rozvoje (HDI - Human Development Index).

Řada mezinárodních organizací v současné době pracuje na začlenění ekologických faktorů do vrcholového národohospodářského účetnictví v tzv. satelitních účtech, které doplňují systém národních účtů; kromě toho se využívá systém zdrojových účtů (Norsko), systém účtu národního majetku (Francie) atd. Ty se soustřeďují na aktivity, které neprocházejí trhem a nejsou vyjádřitelné v penězích; v případě satelitního účtu životního prostředí obsahují informace o dopadu jednotlivých aktivit na prostředí, o ekologické náročnosti ekonomiky jako celku atd. Jeho položky charakterizují nejen hmotné a finanční toky, ale jsou doplněny verbálním hodnocením a popisem v oblastech, kde není možná kvantifikace. Satelitní účty životního prostředí obsahují soubor dílčích ukazatelů, které v souhrnu umožňují upravit hrubý domácí produkt na ekologicky upravený čistý domácí produkt. Takto konstruované satelitní účty byly již testovány v některých rozvojových zemích (Mexiko, Nová Guinea).

Ostatní nástroje

Soukromé přístupy. Ne všechny situace vyžadují přímou aktivitu vlády. V řadě případů mohou poskytnout nejefektivnější řešení přístupy opírající se o soukromou iniciativu - tzv. soukromé vyjednávání a soudní jednání. Dobrovolné dohody s garancí státu. V poslední době se úspěšně rozvíjejí také některé přístupy založené na dobrovolném rozhodnutí faktického nebo potenciálního znečišťovatele zavázat se k minimalizaci narušování životního prostředí. Patří sem například dobrovolné dohody mezi státem a průmyslovými podniky a environmentální označování výrobků .

Dobrovolné dohody uzavírají mezi sebou veřejná správa na straně jedné a průmyslové svazy nebo jednotlivé podniky na straně druhé - týkají se podmínek pro konkrétní opatření (povolení, předpisy, sankce). S větší iniciativou firem počítají podnikatelské strategie zaměřené na budování ekologicky orientovaných systémů řízení podniků - EMS (někdy se mu také říká systém managementu zdraví a bezpečnosti prostředí - EHS). Tato široká úroveň strategie podnikání umožňuje zařadit etická rozhodnutí do celého ekonomického rozhodovacího procesu. Strategii lze navrhnou tak, že odpovídá na otázku po smyslu podnikání v širších souvislostech sociálních, ekologických atd. - firmy se tak mohou rozhodnout pro udržitelný výrobní proces. K vytvoření úplného a efektivního systému EMS je zapotřebí množství procesů a nástrojů; pro srovnání úspěšnosti při vytváření této strategie se zavádějí standardní požadavky a normy.

Příkladem dobrovolné aktivity je označování ekologicky šetrných výrobků (ecolabelling). Má za účel informovat spotřebitele o tom, že daný výrobek je k životnímu prostředí "přátelský", že jeho spotřeba má menší nebo žádné negativní environmentální důsledky než jiné srovnatelné, ale neoznačené výrobky.

• Viz též Dobrovolné environmentální aktivity

Literatura

Mezřický, V. a kol. (1996): Základy ekologické politiky. Právnická fakulta, UK v Praze, ISBN 80-85368-96-X.

Moldan, B. (2001): Ekologická dimenze udržitelného rozvoje. Karolinum, Praha, ISBN 80-246-0246-6.

Moldan, B. (2003): (Ne)udržitelný rozvoj. Ekologie, hrozba i naděje. Karolinum, Praha, ISBN 80-246-0286-5.

Publikace Ministerstva životního prostředí (2000): Env-ekonomie, politika a vnější vztahy ČR, 2 seminář doktorandských studentů, Praha.